Продолжение. См. № 27–28, 29/2004

Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России

Сохранение биоразнообразия требует внедрения норм и принципов сохранения живой природы в систему базовых принципов организации производства и принимаемых всеми социальными группами правил поведения, ставших элементом культуры. Успешное решение задачи сохранения биоразнообразия требует национального консенсуса всех государственных, общественных и коммерческих структур, организованно выражающих интересы разных групп населения. Согласие достигается политическими, экономическими, организационными, законодательными, образовательными и пропагандистскими мерами.

– Необходимым условием реализации Стратегии является формирование широкой системы партнерства. Расширение круга партнеров, осознающих свою роль в сохранении биоразнообразия и активно участвующих в этом процессе, должно идти за счет привлечения к реализации Стратегии нетрадиционных участников: средств массовой информации, вооруженных сил, пограничной службы, коммерческих и финансовых структур, различных общественных объединений, религиозных конфессий и др. Их привлечение достигается, с одной стороны, созданием стимулов и налоговых льгот, а с другой – формированием общественного мнения и внедрением в культуру идеалов гармоничного мира, основанного на сохранении биоразнообразия.

– Для решения задач сохранения и устойчивого использования биоразнообразия необходима полная открытость информации о его состоянии и угрожающих ему факторах. Важнейшим условием эффективной работы всех социально-экономических механизмов является организация системы информирования населения о состоянии биоразнообразия и проблемах его сохранения.

– Сохранение и устойчивое использование биоразнообразия возможно только на основе широкого участия граждан и общественных организаций в процессе принятия экологически значимых решений, создания эффективной системы общественно-государственного управления природными ресурсами.

– Использование социально-экономических механизмов и принятие управленческих решений должны базироваться на принципе оптимизации отношений природной и социально-экономической подсистем, основанного на признании невозможности устойчивого существования любой из них при деградации другой. Конкретные решения должны учитывать как интересы населения, так и требования сохранения биоразнообразия.

– Социально-экономические механизмы должны учитывать иерархическую структуру биосистем и соответствовать пространственным масштабам объектов сохранения – популяций, видов, сообществ, экосистем и их территориальных комплексов.

– Социально-экономические механизмы должны учитывать временной масштаб процессов, происходящих в социоэкосистеме, отдаленные последствия принимаемых решений, включая как долговременные выгоды от сохранения биоразнообразия, так и возможность проявления в будущем негативных последствий от его нарушения.

– Необходимо учитывать высокий риск в принятии решений, обусловленный сложностью и нестационарностью социоэкосистемы, отсутствием полного понимания законов их функционирования. Минимизации риска принятия неправильных решений основывается на следующих принципах:

– оперативного реагирования системы управления на изменения состояния биоразнообразия;

– презумпции потенциальной экологической опасности хозяйственной деятельности, требующего, чтобы перед началом реализации любого проекта была доказана его экологическая безопасность;

– предосторожности, то есть принятия специальных мер, направленных на предотвращение негативного влияния хозяйственной деятельности на биоразнообразие даже в тех случаях, когда причинно-следственная связь между хозяйственной деятельностью и негативными изменениями биоразнообразия не доказана.

– При реализации Стратегии следует руководствоваться принципом расширения сферы использования известных, апробированных социально-экономических механизмов, повышения эффективности их действия в направлении цели Стратегии. Использование совершенно новых форм социально-экономических механизмов оправдано лишь в том случае, если цель не может быть достигнута имеющимися средствами или очевидна их неэффективность.

– Основой для создания социально-экономических механизмов для сохранения биоразнообразия должен быть принцип оценки состояния окружающей среды и нормирования воздействий на нее хозяйственных и иных структур с учетом экологической емкости. Исходя из этого принципа формируются:

– административные механизмы, непосредственно реализующие систему запретов и ограничений;

– экономические механизмы, корректирующие экономические интересы хозяйствующих субъектов (система налогообложения);

– механизмы смешанного типа (лицензирование, сертификация).

4.2. Формирование общественного сознания, образование и пропаганда

Современная ситуация характеризуется: большим разнообразием социальных, религиозных, национальных особенностей общественного сознания в разных группах населения; преобладанием потребительского отношения к природе, ориентацией населения на использование природных ресурсов, низким уровнем биологической грамотности и непониманием важности сохранения биоразнообразия, уменьшением внимания к экологическим проблемам; быстрыми изменениями общественного мнения в условиях социальных и экономических реформ.

Основные задачи

– Формирование экологической культуры населения и выработка экологического императива для всех слоев общества, внедрение норм и принципов сохранения разнообразия живой природы в практику принятия решений на всех уровнях управления, в организацию производства, повседневную жизнь людей.

– Формирование ответственной и активной позиции граждан страны в области сохранения биоразнообразия – расширение участия населения в принятии экологически значимых решений, контроле за состоянием биоразнообразия, реализации природоохранных проектов. Повышение престижности профессий, связанных с сохранением живой природы.

– Развитие гуманного отношения к живой природе, распространение экологической этики.

– Повышение биологической и экологической грамотности населения, формирование системных представлений о роли живой природы в поддержании биосферного баланса. Повышение уровня экологических знаний у лиц, принимающих решения. Освоение населением способов природопользования и технологий, сохраняющих биоразнообразие.

Основные направления работы:

– пропаганда необходимости сохранения биоразнообразия в средствах массовой информации, при проведении различных массовых мероприятий и кампаний с помощью экологической рекламы;

– экологическое и биологическое образование и просвещение населения; распространение естественно-научных и биологических знаний; популяризация экологически безопасных методов природопользования;

– информирование населения о состоянии биоразнообразия и угрозах для него;

– поддержка инициатив населения по сохранению биоразнообразия, развитие и расширение экологического движения;

– создание художественных произведений, показывающих разнообразие и красоту живой природы, бережное отношение к ней человека; популяризация элементов народной культуры и традиций, направленных на сохранение живой природы;

– религиозно-просветительская деятельность, направленная на сохранение живой природы.

Основные социальные группы населения

Для организации эффективной работы по формированию общественного сознания важны следующие характеристики основных социальных групп населения: типичные представления об отношениях природы и человека; влияние данной группы на формирование представлений в других группах; значение профессиональной деятельности для сохранения биоразнообразия; наиболее эффективные способы влияния на представления группы и скорость их изменения.

Дети – определяют будущую экологическую культуру, отличаются еще несложившимися системами представлений и стереотипами поведения, максимальной восприимчивостью. Основные способы работы – игры, детская литература, фильмы.

Молодежь – крайне важная для формирования будущей экологической культуры группа, отличается высокой лабильностью. Важнейшее направление работы – передача системой образования биологических знаний и развитие представлений о роли биоразнообразия в поддержании биосферных процессов. Сильное влияние на молодежь оказывает поведение звезд шоу-бизнеса и лидеров молодежной субкультуры, реклама на молодежных телеканалах, радиостанциях и в изданиях.

Люди среднего и старшего возраста с пониженной активностью, склонные к социальному конформизму, составляющие подавляющую часть населения, – определяют доминирующий тип отношения к природе; отличаются средней лабильностью. Мнение этой группы формируется высказываниями авторитетных лиц, позицией властей, разъяснением пользы от сохранения биоразнообразия для здоровья и благосостояния семьи в средствах массовой информации.

Наиболее активная и преуспевающая часть населения: политические деятели, бизнесмены, крупные чиновники, звезды шоу-бизнеса, популярные спортсмены – крайне важная группа, являющаяся авторитетной для значительной части населения. Представители этой группы принимают решения, оказывающие ключевое влияние на биоразнообразие. Группа отличается довольно высокой лабильностью представлений. Для этой группы важно разъяснение выгод (экономических и политических) от сохранения биоразнообразия.

Верующие люди и деятели религиозных конфессий – являются носителями морально-этических установок, соответствующих задаче сохранения живой природы; отличаются низкой лабильностью. Мнение этой группы формируется прежде всего духовными наставниками и проповедниками.

Коренные малочисленные народы и другие группы населения, являющиеся носителями природосберегающих традиций как в области технологий природопользования, так и в морально-этической сфере. Здесь задачей является сохранение и распространение их традиционной природосберегающей этики.

Формирование представлений о необходимости сохранения живой природы должно базироваться на общих представлениях о единстве Природы, Общества и Экономики, устойчивом развитии, невозможности выживания человека без природы. Однако в разных социальных, психологических и возрастных группах населения наибольший отклик найдут разные аспекты этих представлений.

Прагматический аспект. Живая природа – основа здоровой среды жизни, источник материальных благ, средств для существования; благополучие и здоровье членов семьи зависят от состояния живой природы. Этот аспект важен для большей части населения среднего и старшего возраста разных социальных групп.

Патриотический аспект. Россия – великая держава, ее ключевая роль в мире заключается в сохранении крупнейшего резерва природных экосистем, обеспечивающего функционирование биосферы; биоразнообразие – ценнейший компонент национального достояния (на региональном уровне – компонент уникальной природы региона, традиционного уклада жизни и национальной культуры коренных малочисленных народов). Этот аспект важен для патриотически настроенной части населения.

Экономический аспект. Сохранение живой природы – способ получения дополнительной прибыли, повышения качества и конкурентоспособности товаров, формирования позитивного экологического облика компании. Этот аспект важен для бизнесменов разного уровня.

Аспект престижности. Сохранять природу – это хороший тон, часть современного престижного и респектабельного стиля жизни. Этот аспект важен для наиболее активной и преуспевающей части населения.

Аспект моды. Сохранять живую природу – модно, потому, что так делают популярные артисты, спортсмены и лидеры молодежной субкультуры. Это важно для большей части молодежи.

Морально-этический аспект. Живые существа имеют такие же права на жизнь, что и человек; животные и растения страдают от плохого отношения к ним людей – важен для детей, эмоциональных и верующих людей.

Системно-рационалистический аспект. Живая природа – это подсистема биосферы, без которой биосфера не может существовать, разрушение живой природы будет ухудшать параметры всей системы в целом. Этот аспект важен для людей рационалистического типа, технической и научной интеллигенции, преподавателей, учащихся.

Эстетический аспект. Живая природа красива, она дает возможность человеку наслаждаться, созерцая ее.

Религиозный аспект. Природа священна, ее надо сохранять, так как она является творением Бога – важен для религиозной части населения.

Подобная работа требует широкого партнерского взаимодействия всех структур, воздействующих на общественное сознание, – средств массовой информации, политических партий, различных общественных объединений, рекламных агентств, структур шоу-бизнеса, организаций в сфере науки, культуры и образования, религиозных организаций.

Выполнение Стратегии как на федеральном, так и на региональном уровне должно поддерживаться специальными программами пропагандистских мероприятий.

Сохранение живой природы – одна из немногих идей, способных консолидировать общество, объединительная основа для самых разных социальных и корпоративных групп.

4.3. Правовые механизмы

Совершенствование правовых механизмов должно быть направлено в первую очередь на внедрение в эту сферу биологических принципов сохранения биоразнообразия с учетом социально-экономических условий их реализации.

Правовые механизмы решения проблем сохранения биоразнообразия включают три элемента: законодательство, организацию его исполнения и правоохранительную деятельность. В целом современная ситуация в России характеризуется сравнительно развитым законодательством и неудовлетворительным выполнением законов.

Законодательство

Современное российское законодательство базируется на положениях Конституции Российской Федерации и представляет развитую систему правовых институтов, норм и предписаний, направленных на обеспечение сохранения биоразнообразия. Базовое значение имеет Закон «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, для сохранения биоразнообразия особенно важны законы «О животном мире», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», «О недрах»; Водный и Лесной кодексы. Имеются также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные подзаконные акты, касающиеся проблем сохранения и использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Частью национальной правовой системы являются международные конвенции, касающиеся сохранения биоразнообразия, охраны и устойчивого использования его компонентов, охраны морских и воздушного бассейнов, участницей которых является Россия.

Существующее законодательство в области сохранения и использования биоразнообразия имеет достаточно развитую основу. Вместе с тем, преимущественно природно-ресурсное направление законодательства, рамочный характер многих законов, требующих для своей реализации и введения отдельных подзаконных актов, возникающие в связи с этим пробелы и противоречия определяют необходимость дальнейших усилий не только по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, но и целенаправленной работы по созданию новых направлений законотворческой политики, заложенных в Конвенции о биоразнообразии.

Важнейшей задачей является системный учет требований сохранения биоразнообразия как одного из важнейших стратегических ресурсов страны в ходе реформирования и развития всего российского законодательства.

Основные действия в области развития и совершенствования законодательства

– Систематизация и совершенствование существующего законодательства в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Дополнение существующих законов требованиями сохранения биоразнообразия и неистощительного использования его компонентов.

– Принятие новой редакции базового Закона «Об охране окружающей природной среды», отвечающей как сегодняшним социально-экономическим реалиям, так и задачам по сохранению биоразнообразия.

– Принятие полноценного Земельного кодекса, обеспечивающего сохранение биоразнообразия в ходе купли-продажи и дальнейшего использования земли; в частности, необходимо максимально расширить и конкретизировать состав экологически обусловленных обременений и публичных земельных сервитутов (прав ограниченного пользования чужим земельным участком), согласовать положения проекта Земельного кодекса о землях природоохранного назначения с апробированными и работоспособными нормами Закона об особо охраняемых природных территориях.

– Исправление узкоотраслевой направленности Водного и Лесного кодексов в плане создания соответствующей современным реалиям системы государственной регламентации природопользования владельцами и пользователями территорий и акваторий с точки зрения охраны природы в целом и биоразнообразия в частности.

– Модификация налогового законодательства в плане усиления рентных платежей за природные ресурсы и налогового стимулирования неистощительного природопользования.

– Включение требований сохранения биоразнообразия в процедуру экологической экспертизы.

– Разработка методик расчета ущерба, нанесенного природе, не по отдельным видам ресурсов, а с учетом природных комплексов и экосистем в целом.

– Дальнейшее законодательное разделение прав владения, пользования и распоряжения природными ресурсами между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, их прав и обязанностей в этой области хозяйства и порядка решения спорных вопросов по разделяемым (мигрирующим) природным объектам.

– Корректировка законодательства об административных правонарушениях, в том числе ужесточение штрафных санкций за правонарушения в области сохранения биоразнообразия, оптимизация механизмов привлечения к административной ответственности юридических лиц, законодательное обеспечение внесудебной конфискации орудий и продукции незаконного природопользования.

– Дальнейшее развитие традиционных направлений законотворчества. Принятие законов о растительном мире, об охоте и охотничьем хозяйстве, о рыболовстве, об охране почв, о регулировании оборота образцов редких и находящихся под угрозой уничтожения видов животных, растений и других организмов; законодательное закрепление особого природоохранного статуса коренных лесов и водно-болотных угодий международного значения.

– Развитие законодательства с учетом экосистемного подхода и биологических принципов сохранения биоразнообразия.

– Развитие законодательства по вопросам регулирования доступа к генетическим ресурсам и получения выгод от их использования, исходя из того, что Россия может выступать как в качестве экспортера, так и импортера генетических ресурсов. При использовании живых измененных (генно-инженерно модифицированных) организмов надлежит руководствоваться положениями российского (1995) Закона о генно-инженерной деятельности, а также положениями Картахенского протокола по биобезопасности (2000), регулирующего трансграничные перемещения живых измененных (генно-инженерно модифицированных) организмов.

– Совершенствование правовых основ защиты общественных экологических интересов; развитие форм участия общественности в принятии экологически значимых решений; законодательное закрепление практики обязательного проведения общественных слушаний по экологически значимым проектам; законодательное закрепление ответственности за непредоставление экологической информации.

– Развитие законодательства, обеспечивающего сохранение природных систем и традиционных природосберегающих методов природопользования в местах проживания коренных малочисленных народов.

Организация применения законодательства

Эта функция возлагается на органы исполнительной и судебной власти Российской Федерации и ее субъектов, на органы местного самоуправления.

Необходимо провести полный анализ всего законодательства в ракурсе использования законов для сохранения биоразнообразия и издать соответствующие обзоры и юридические комментарии по применению таких положений, прежде всего для юристов-практиков, обратив особое внимание на опасность нарушений и преступлений в этой сфере для государства и граждан.

Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования природных ресурсов, экологической экспертизе, охране окружающей среды, иные специализированные органы (таможенные, внутренних дел, прокуратуры, службы безопасности), в компетенцию которых входит обеспечение сохранения биоразнообразия, в настоящее время действуют недостаточно эффективно и практически независимо друг от друга. Необходима координация действий этих органов с целью профилактики и пресечения противоправных действий в отношении биоразнообразия.

Повышение эффективности правоприменения включает: обучение кадров правовым приемам и методам сохранения биоразнообразия, повышение уровня их материально-технического обеспечения, принятие, регистрацию и опубликование подзаконных актов, организацию их исполнения, повышение дисциплинарной ответственности в соответствии с КЗОТом РФ, взаимодействие государственных и муниципальных органов с общественностью, реализацию иных требований законодательства, направленного на сохранение биоразнообразия.

Правоохранительная деятельность

Слабое исполнение законов является сегодня наиболее острой проблемой. На фоне общего снижения исполняемости законов положение с охраной живой природы усугубляется тем, что среди задач, решаемых правоохранительными и иными контрольно-надзорными органами, проблемы сохранения биоразнообразия не являются приоритетными.

Основной задачей в области правоприменения является комплексное организационно-техническое, экономическое, идеологическое обеспечение неотвратимости ответственности за нарушение экологического законодательства и нанесение ущерба живой природе. Для повышения эффективности правоприменения чрезвычайно важно повышение эколого-правовой культуры населения, в первую очередь – должностных лиц (работников правоохранительных органов и лиц, ответственных за принятие экологически значимых решений).

Развитие правоохранительной деятельности по сохранению биоразнообразия должно осуществляться в следующих двух направлениях.

Контрольно-надзорная деятельность природоохранных органов, правоохранительных органов (милиции, прокуратуры) и иных структур. Здесь первостепенное значение имеет повышение раскрываемости правонарушений в области сохранения и использования биоразнообразия. Приоритетное внимание должно быть уделено контролю за деятельностью субъектов, занимающихся эксплуатацией биоресурсов (леса, рыбы и других водных биоресурсов, охотничьих животных), а также ведущих хозяйственную деятельность, которая может нанести ущерб живой природе (сельское хозяйство, строительство, добыча полезных ископаемых и др.). В области контрольно-надзорной деятельности необходимы следующие меры:

– обеспечение контрольно-надзорных органов необходимыми техническими средствами и методиками для обнаружения и доказательства правонарушений, в том числе нанесения ущерба биоразнообразию;

– оперативное поступление в контрольно-надзорные органы информации о правонарушениях в области использования биоразнообразия или нанесения ему косвенного ущерба;

– совершенствование практики осуществления государственного контроля и надзора, корректировка нормативно-технических документов (методик, стандартов, правил, нормативов и т.п.).

Привлечение к ответственности, возложение наказания на виновных лиц (административные комиссии, инспекции, суды). Развитие судебной практики по делам, искам и жалобам граждан и общественных объединений, выработка судебной стратегии по правонарушениям в области сохранения и использования биоразнообразия, повышение исполняемости судебных решений по экологическим делам. Необходимо добиваться неотвратимости правовой ответственности за экологические правонарушения во всех ее формах, каждая из которых требует совершенствования:

– административной – коррекция системы штрафов;

– дисциплинарной – применение не только в учреждениях, занимающихся охраной природы, рыболовством и охотничьим хозяйством, но и во всех других организациях и учреждениях, в том числе в органах государственного экологического контроля и надзора;

– гражданско-правовой – развитие практики подачи исков гражданами и общественными организациями;

– уголовной – рассмотрение дел на основе оценки реальной опасности действий, посягающих на живую природу;

– эколого-правовой (лишение права природопользования или приостановление экологически вредной деятельности) – применение для всех субъектов, эксплуатирующих биоресурсы и ведущих другую хозяйственную деятельность.

Продолжение следует