Продолжение. См. № 27–28, 29, 30/2004

Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России

4.4. Экономические механизмы

Для движения страны к устойчивому развитию, сохраняющему природу, необходим переход от современной экономической парадигмы, рассматривающей эффективность хозяйственного комплекса и охрану природы как автономные проблемы, к целостному эколого-экономическому подходу, интегрирующему природу и экономику как два взаимосвязанных компонента социоэкосистемы. При таком подходе любые решения на макроэкономическом уровне должны давать положительный экологический эффект, то есть обеспечивать двойной – экономический и экологический – выигрыш или быть, по крайней мере, экологически нейтральными.

Целостный эколого-экономический подход определяет необходимость рассмотрения экономических механизмов сохранения живой природы на двух уровнях:

– на макроэкономическом уровне, рассматривающем народное хозяйство страны как единое целое (с учетом международных экономических взаимодействий) с помощью агрегированных экономических и эколого-экономических показателей;

– на уровне специальных эколого-экономических механизмов, направленных непосредственно на сохранение живой природы.

Макроэкономический уровень

Здесь выделяются следующие ключевые для сохранения биоразнообразия стратегические задачи.

1. Экологизация структурной перестройки экономики и изменение экспортно-импортной политики:

– снижение в национальной экономике доли природоэксплуатирующих и ресурсодобывающих отраслей; повышение доли производств и технологических цепочек, ориентированных на высокую степень переработки сырья и производство конечного продукта;
– снижение доли энерго- и ресурсоемких производств, повышение доли высокотехнологичных и наукоемких отраслей, развитие энерго- и ресурсосберегающих технологий; сокращение потребления ресурсов на единицу выпускаемой продукции;
– отказ от технологий и производств, наносящих ущерб биоразнообразию в пользу экологически безопасных производств и технологий;
– изменение структуры экспорта – сокращение экспорта природного сырья и продуктов с низкой степенью переработки, увеличение экспорта высокотехнологичных товаров.

Реструктуризация хозяйственного комплекса в пользу высокотехнологичных природосберегающих производств является стратегической целью развития российского общества, так как только в этом случае возможна модернизация российской экономики, переход к современному постиндустриальному обществу, конкурентоспособности российских товаров на мировом рынке, устойчивому обеспечению благосостояния населения.

В настоящее время идет формирование новой экономической системы России. Именно сейчас чрезвычайно важно заложить фундамент будущей высокотехнологичной и природосберегающей структуры экономики. Если приоритетное развитие опять получат ресурсные и «грязные» отрасли, исправить эти перекосы в будущем будет крайне трудно, и это может привести к катастрофической деградации природы.

Для реструктуризации экономики необходима инвестиционная политика, ориентированная на приоритетное развитие высокотехнологичных и природосберегающих производств, а также увеличение инвестиционной привлекательности России по этим направлениям. Последовательная экологическая политика, выполнение страной ее обязательств по международным соглашениям, в том числе по Конвенции о биологическом разнообразии – показатели цивилизованного и легального бизнеса (в отличие от экологически вредных производств), которые в современном мире рассматриваются как фактор повышения инвестиционной привлекательности.

2. Формирование экологически-ориентированных национальных счетов, учет ценности биоразнообразия в макроэкономических показателях страны (включая валовой внутренний продукт и валовой национальный продукт) и систему международных взаиморасчетов.

Экологически-ориентированные счета должны обеспечивать:

– учет приращения и потерь биоразнообразия России, соотношение которых отражает тенденции изменения природной составляющей национального богатства; учет изменения качества природных объектов под воздействием антропогенной нагрузки и природоохранных мер;
– оценку экологических параметров развития страны и степени его устойчивости в макроэкономических показателях;
– сравнение эффективности альтернатив развития страны с учетом экологического фактора;
– ориентацию показателей экономического развития страны на объемы конечной продукции, необходимой потребителю, а не на объемы используемых ресурсов и добываемого сырья, которые необходимо минимизировать;
– учет экологических и природосберегающих издержек (ущерб от истощения ресурсов и деградации среды) в соответствии с рекомендациями Статистической комиссии ООН;
– расчет чистого внутреннего продукта, представляющего собой валовой внутренний продукт за вычетом потребления основного капитала, включая издержки из-за истощения природных ресурсов и деградации среды; динамика чистого внутреннего продукта наиболее адекватно отражает характер развития страны с учетом как социально-экономической, так и природной составляющих.

3. Реформирование системы налогообложения – переход от существующей преимущественно косвенной системы налогообложения (опирающейся на учет результатов производства и не принимающей во внимание используемые природные ресурсы) к прямому природно-ресурсному налогообложению, базирующемуся на учете вовлекаемых в производство природных ресурсов. Резкое изменение пропорций налогов за счет роста доли налогов, связанных с использованием природных биоресурсов и нанесением ущерба биоразнообразию, при сохранении их общей суммы:

– относительное повышение налогов для природоэксплуатирующих ресурсных отраслей и снижение для высокотехнологичных производств, ориентированных на изготовление конечной продукции;
– повышение налогов и ужесточение амортизационных норм для экологически вредных производств и технологий, установление налоговых льгот и «мягких» амортизационных норм для природосберегающих и экологически безопасных технологий; учет воздействия технологий на биоразнообразие;
– введение налогов на экологически опасную продукцию с учетом ее потенциального вреда для биоразнообразия;
– абсолютное повышение платы за использование природных ресурсов, включая биоразнообразие, платы за нормативные и сверхнормативные выбросы загрязнений, размещение отходов и другие нарушения природной среды с учетом их воздействия на биоразнообразие;
– предоставление налоговых льгот предприятиям и организациям, реинвестирующим прибыль на осуществление мероприятий по сохранению и восстановлению биоразнообразия, производящим природоохранную технику, технологии, оказывающим экологические услуги, занимающимся экологической рекламой;
– обеспечение адресного использования средств от природно-ресурсных налогов на природоохранные цели.

Переход к прямому природно-ресурсному налогообложению имеет ряд выгод: способствует ресурсосбережению и охране природной среды; способствует лучшей собираемости налогов, поскольку скрыть прямой объект налогообложения невозможно; способствует созданию реальных фондов охраны и воспроизводства природных ресурсов; сближает коммерческую и экологическую эффективность, так как возрастает стимулирование ресурсосбережения для любых собственников.

Такая реформа должна осуществляться постепенно с целью адаптации налогоплательщиков к новым условиям налогообложения. На первых этапах реструктуризации налогообложения общая сумма налогов должна сохраняться.

4. Создание общегосударственной системы экономической оценки биоразнообразия как национального достояния. Адекватный учет всех функций природных систем, в первую очередь – средообразующей, а также продукционной, информационной и культурно-эстетической. Соответствующее совершенствование законодательной и нормативно-методической базы, проведение масштабных экономических оценок на основе общей экономической ценности природных систем, включая учет их средообразующей функции, стоимости альтернативного использования, затрат на восстановление, оценок предотвращенного ущерба, ренты и пр.

Экономическая оценка биоразнообразия, адекватная его реальной роли в обеспечении возможностей устойчивого развития, позволит усовершенствовать систему исчисления и сбора налогов (земельных, лесных, водных и промысловых) с учетом реальной ценности биоресурсов.

5. Разработка и согласование механизма международных взаимоотношений по глобальным воздействиям на окружающую среду. Включение ценности живой природы в оценку национального богатства и макроэкономические показатели развития России будет отражать ключевую роль ее живой природы в поддержании биосферных процессов и сохранении глобального биоразнообразия. Комплексные оценки стоимости биоразнообразия как части национального богатства страны должны учитываться как реальный актив России при международных экономических взаиморасчетах с позиций сохранения и восстановления биосферного баланса.

6. Разработка экономических механизмов доступа к генетическим ресурсам, определение их стоимости. Плата за доступ к генетическим ресурсам должна различаться в зависимости от их последующего использования: некоммерческого (не связанного с извлечением выгоды – в научных, образовательных, санитарных целях) и коммерческого (передачи генетических материалов биотехнологическим компаниям для создания коммерческих продуктов).

Специальные эколого-экономические механизмы

Системы эколого-экономического регулирования включают стимулирующие (налоги и платежи за использование природных ресурсов, налоговые льготы за природоохранную деятельность и использование природосберегающих технологий, включение экологических издержек в бухгалтерские балансы и др.) и принуждающие (административные запреты, принуждения, штрафы) механизмы. Эффективность и целесообразность преимущественного применения экономических стимулов или административных запретов зависят от состояния природной среды, уровня антропогенной нагрузки, особенностей хозяйственного комплекса и региональных условий. Современное трудное экономическое положение страны заставляет при выборе средств реализации политики сохранения биоразнообразия обращать внимание прежде всего на меры ограничительного, запретительного и фискального характера, что не отрицает необходимости разработки и применения чисто экономических мер в тех случаях, когда они могут дать наибольший эффект.

Основные направления работы по формированию специальных эколого-экономических механизмов

Коррекция системы платежей и штрафов за сверхнормативное или незаконное воздействие на природу – включение в сумму штрафа оценок как прямого ущерба, нанесенного биоразнообразию, так и его последствий. Разработка системы адресного распределения средств, полученных от штрафов, позволяющей их использовать на восстановление тех объектов биоразнообразия, которым был нанесен ущерб.

Введение стандартов экологического управления предприятиями с учетом требований сохранения биоразнообразия.

Создание целевых инновационных фондов для развития ресурсосберегающих и малоотходных технологий в промышленности и экологически сбалансированного природосберегающего сельского хозяйства. Методология создания эколого-инновационных программ и фондов включает обоснование источников их средств и функций, а также выработку стимулирующих воздействий по реализации таких программ. Реализация инвестиционных проектов и программ экологической направленности должна базироваться на учете полных экологических и ресурсосберегающих издержек. Этот механизм способствует выбору наименее природоемких проектов и программ для инвестиций.

Стимулирование создания рынков экологически чистой продукции, технологий и оборудования, распространение требований экологической безопасности производства как одного из основных инструментов рыночной конкуренции. Реализация этого направления достигается использованием комплекса экономических, административных, правовых и пропагандистских мер:

– совершенствованием системы национальных счетов в соответствии с рекомендациями Статистической комиссии ООН с целью явного учета в народном хозяйстве экологических издержек и использования природных ресурсов;
– запретом экспорта–импорта экологически опасных товаров и технологий;
– рекламой экологически чистых продуктов и экологически безопасного производства; льготными тарифами для размещения рекламы продукции природосберегающих предприятий и размещения экологической рекламы;
– формированием позитивного экологического облика российского бизнеса, его участием в сохранении биоразнообразия;
– развитием механизма торговли квотами на допустимое экологическое воздействие, который в условиях самостоятельности предприятий делает выгодным развитие природосберегающих технологий и приводит к сокращению нагрузки на природу при сделках купли-продажи предприятий.

Учет экологического фактора, включая требование сохранения биоразнообразия, при приватизации. Формирование комплекса требований по такому учету связано, в частности, с созданием приватизационного экологического фонда, в который зачисляются средства, возвращаемые инвесторам для обеспечения экологической безопасности, отчисления на амортизацию природоохранных объектов и прибыль, реинвестируемая предприятиями на природоохранные нужды.

Развитие системы экологического страхования с учетом риска для биоразнообразия. Эта система должна:

– обеспечивать максимальное возмещение ущерба, нанесенного живой природе в результате аварий и других непредвиденных последствий хозяйственной деятельности;
– выполнять функции контроля, в том числе на основе постоянного экологического аудита;
– формировать в страховых компаниях обязательные фонды для финансирования природоохранных мероприятий и развития экологически безопасных технологий.

Развитие систем экологической сертификации и лицензирования с учетом показателей биоразнообразия.

Внедрение задач сохранения биоразнообразия в систему базовых принципов организации хозяйства и экономической деятельности отраслей, эксплуатирующих природные биосистемы (лесное хозяйство, охотничье хозяйство, рыбное хозяйство, промысел морепродуктов), создание экономической системы, направленной на их неистощительное использование.

Поддержка (государственный протекционизм) российских товаропроизводителей, осуществляющих деятельность с использованием традиционных форм хозяйствования, адаптированных к особенностям природных и социально-экономических условий различных регионов России. Эти меры решают две задачи:

а) обеспечивают «встроенность» производственных и экономических процессов в местные природные и социально-экономические условия;

б) способствуют сохранению разнообразия традиционных способов ведения хозяйства, сохраняющих биоразнообразие.

4.5. Совершенствование системы управления в области сохранения и использования биоразнообразия 

В области совершенствования системы управления выделяются следующие основные направления работы.

1. Ориентация системы государственного управления на сохранение биоразнообразия как важнейшего стратегического компонента национального достояния и национальной безопасности. Временной масштаб и структура параметров системы государственного регулирования во всех сферах развития страны должны обеспечивать учет долгосрочных результатов от сохранения и неистощительного использования биоразнообразия, которые превосходят немедленную прибыль от его сверхэксплуатации или от реализации хозяйственных проектов, сопровождающихся уничтожением природы. Необходимо развитие системы стратегической экологической оценки наиболее общих решений о направлениях развития страны.

2. Корректировка структуры органов системы управления в области сохранения и неистощительного использования природного биоразнообразия. Здесь выделяются следующие задачи.

– Создание специализированных природоохранных структур в аппаратах органов власти всех уровней.

– Создание экологических подразделений в аппаратах управления крупных компаний всех форм собственности.

– Совершенствование федеральной государственной службы охраны окружающей среды в целях эффективного сохранения биоразнообразия.

– Создание Экологического совета из представителей аппарата Президента Российской Федерации, аппарата Правительства Российской Федерации, заинтересованных министерств и ведомств, крупных природоресурсных компаний, Российской Академии наук, вузов и общественных организаций, в функции которого входит подготовка политических решений и рекомендаций в области охраны окружающей среды и неистощительного использования природных ресурсов.

– Развитие системы совместного общественно-государственного управления биоразнообразием. Вовлечение населения и общественных организаций в процесс принятия решений, значимых для состояния биоразнообразия. Развитие системы общественного контроля за действиями государственных и коммерческих структур, влияющими на состояние биоразнообразия. Поддержка местного населения является необходимым условием эффективности природоохранных проектов. Участие населения в процессе принятия экологически значимых решений крайне важно, так как оказывает сильнейшее влияние на развитие экологической культуры. Использование опыта и участие в системе управления коренных малочисленных народов и сохранение разнообразия традиционных природосберегающих форм хозяйствования является важным фактором сохранения биоразнообразия. Этот аспект развития системы управления соответствует стратегическому направлению демократизации общества, обеспечению прав человека.

– Четкое определение задач, компетенции и функций органов исполнительной и законодательной власти, а также коммерческих и общественно-политических структур по вертикали в целях эффективного сохранения биоразнообразия. Координация деятельности этих структур.

– Корректировка задач и процедур принятия решений в системе управления с целью сохранения и неистощительного использования биоресурсов. Для этого при принятии решений необходимы: максимальная объективность в подготовке, принятии решений и оценка их соответствия цели Стратегии; учет специфики конкретных природных биосистем; оперативное реагирование системы принятия решений в случае быстрых изменений состояния биоразнообразия и воздействующих на него социально-экономических процессов; контроль за исполнением решений.

Эта задача должна быть решена на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях, а также на конкретных участках деятельности.

Цикл управления должен включать:

– систему мониторинга биоразнообразия и влияющих на него социально-экономических процессов, причем необходимо обеспечить ее эффективное включение в систему принятия решений;
– систему принятия оперативных решений в области сохранения и использования биоразнообразия, для чего необходимы совершенствование системы критериев для определения приоритетов действия и разработка специальных требований по сохранению биоразнообразия при проведении экологической экспертизы;
– механизмы, обязывающие или заинтересовывающие структуры, воздействующие на природные биосистемы, руководствоваться принципами сохранения и устойчивого использования биоразнообразия, применять природосберегающие технологии, оперативно реагировать на локальные изменения обстановки и указания высших органов управления;
– органы контроля за структурами, эксплуатирующими биоразнообразие или влияющими на него, независимые от этих структур.

3. Учет пространственных границ природных систем в территориальной структуре системы управления. Границы крупных природных систем (бассейнов рек и озер, горных массивов и др.) часто не совпадают с границами административных единиц. Эти противоречия и рассогласованность действий должны быть устранены координацией систем управления разных уровней, межрегиональной координацией, созданием координирующих центров в пределах экорегионов, включая бассейны.

4. Разработка и реализация региональных и экорегиональных Планов действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия в комплексе с программами социально-экономического развития этих территорий.

5. Включение задач сохранения биоразнообразия в процесс территориального планирования развития регионов, учет пространственной структуры популяций, видов и экосистем.

6. Обеспечение расширения круга партнеров. Система управления в области сохранения и использования биоразнообразия должна обеспечивать вовлечение в эту работу неправительственных общественных и коммерческих организаций, нетрадиционных партнеров из числа государственных структур. Необходимо не только расширение круга партнеров, но и их интеграция в целенаправленную деятельность по сохранению биоразнообразия.

4.6. Научные исследования

В области инвентаризации биоразнообразия.

– Развитие таксономических исследований: разработка новых методов систематики; создание каталогов, определителей, федеральных и региональных флористических и фаунистических сводок, кадастров растительного и животного мира; продолжение серийных монографических изданий по фауне и флоре России; поддержание и развитие научных биологических коллекций.

– Разработка подходов и методов оценки субпопуляционного генетического разнообразия и его географического распространения.

– Разработка методологических подходов и методов инвентаризации разнообразия экосистем России на региональном и федеральном уровнях.

– Информационное обеспечение таксономических и инвентаризационных исследований, создание компьютерных баз данных.

– Развитие методов классификации, типологии и картографирования компонентов биоразнообразия.

В области изучения эволюции биоразнообразия.

– Изучение общих закономерностей эволюции биоразнообразия.

– Изучение истории формирования биоразнообразия на территории России.

– Исследование и прогнозирование направлений антропогенной эволюции популяций и сообществ организмов.

В области изучения современной динамики биоразнообразия.

– Развитие фундаментальных исследований современных динамических трендов биоразнообразия и выявление факторов, способствующих снижению уровня разнообразия на генетическом, видовом и экосистемном уровнях.

– Выявление механизмов воздействий природных и антропогенных факторов на динамику биоразнообразия в разных средах обитания, климатических зонах и природно-ландшафтных комплексах; первоочередное изучение экосистем, испытывающих максимальный антропогенный пресс.

– Анализ влияния чужеродных видов на биоразнообразие, роль инвазий в динамике биоразнообразия.

– Разработка краткосрочных и долгосрочных прогнозов динамики биоразнообразия.

– Изучение циклических процессов, прежде всего процессов развития экосистем. Оценка способности экосистем к самовосстановлению.

В области изучения общих закономерностей структуры и функционирования биоразнообразия.

– Исследование связи показателей разнообразия биосистем с их устойчивостью; выявление механизмов устойчивости экосистем и разработка критериев для оценки их устойчивости; выявление пределов устойчивости биосистем на разных уровнях организации.

– Исследование связи показателей разнообразия биосистем с их продуктивностью и эффективностью выполнения ими средообразующей функции.

– Развитие экологических исследований по выявлению и охране ключевых видов с целью сохранения функционального потенциала сообществ и экосистем разных типов.

В области разработки научных и методологических основ мониторинга биоразнообразия.

– Разработка национальной системы критериев для выявления приоритетных объектов сохранения биоразнообразия и оценки их состояния.

– Разработка концептуальных основ системы мониторинга биоразнообразия на генетическом, таксономическом и экосистемном уровнях организации.

– Разработка методологии, схем организации и структуры параметров мониторинга биоразнообразия для разных сред обитания (моря и океаны, пресные воды, почва, наземные экосистемы, паразитарные и симбионтные системы).

– Разработка методов дистанционного зондирования для систем мониторинга биоразнообразия.

– Разработка методов экспресс-индикации.

– Разработка методов оценки здоровья организмов в природных популяциях.

В области охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов и уникальных сообществ.

– Выявление редких и находящихся под угрозой исчезновения видов организмов и находящихся под угрозой исчезновения сообществ; расширение исследований по биологии и экологии этих видов и сообществ.

– Оценка степени риска для существования популяций, видов и сообществ, находящихся под угрозой исчезновения.

– Разработка научных основ сохранения популяций редких видов, научное обеспечение программ по охране и использованию редких видов организмов. Научное обеспечение ведения Красной Книги.

– Разработка научных основ и технологий воспроизводства и содержания отдельных видов дикорастущих растений, диких животных, находящихся под угрозой исчезновения пород домашних животных и сортов растений ex-situ.

– Разработка научных основ охраны наиболее уязвимых биомов и типов экосистем России.

В области разработки научных основ устойчивого использования биоразнообразия.

– Разработка научных основ нормирования, квотирования и регламентирования (по объемам, срокам, регионам, объектам) использования отдельных ресурсных компонентов биоразнообразия, особенно мигрирующих видов.

– Разработка научных основ замены экстенсивного биологического ресурсопользования на интенсивное в целях обеспечения устойчивого развития биоразнообразия.

– Развитие комплексных подходов к рациональному использованию ресурсных экосистем (леса, водоемы, болота, почвы и др.).

– Разработка схем рационального неистощительного использования отдельных ресурсных видов и экосистем.

– Разработка научных основ территориального планирования сохранения биоразнообразия, включая развитие сети особо охраняемых природных территорий и сохранение биоразнообразия за пределами особо охраняемых природных территорий.

Продолжение следует