Окончание. См. № 27–28, 29, 30, 31, 32, 34/2004

Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России

Приоритетные регионы и экорегионы

– Уникальные природные комплексы, центры эндемизма и регионы, имеющие ключевое значение для сохранения глобального и национального биоразнообразия, включая объекты природного и культурного наследия ЮНЕСКО.

– Регионы с особыми условиями сохранения биоразнообразия, отличающиеся комплексностью проблем и возможных решений, в которых существенный эффект могут дать лишь крупные комплексные программы – региональные стратегии сохранения биоразнообразия с планами действий.

Уникальные природные комплексы, центры эндемизма и регионы, имеющие ключевое значение для сохранения глобального и национального биоразнообразия:

– российская часть Куршской косы;
– прибрежные районы Баренцева моря;
– российская часть Западного Кавказа;
– коренные леса Севера Европейской части России и Сибири, включая девственные леса Коми,
– дельта Волги;
– северная часть Каспийского моря;
– плато Путорана;
– Алтай;
– озеро Байкал;
– Забайкалье;
– юг Дальнего Востока (Приморье);
– полуостров Камчатка;
– полуостров Чукотка и Корякская Земля;
– остров Врангеля.

Регионы с особыми условиями сохранения биоразнообразия

Регионы с доминированием в хозяйстве добычи полезных ископаемых (Европейский Север, Западная Сибирь, север Красноярского края, Сахалин, потенциально – золотодобывающие регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока).

Региональные особенности: доминирование одной-двух отраслей; преобладание среди населения работников добывающих компаний, временно проживающих на этих территориях и не проявляющих заинтересованности в сохранении природы; сильная деградация экосистем вследствие загрязнения и их разрушения при добыче ископаемых.

Необходимые меры: совершенствование технологий; выделение зон традиционного природопользования коренных малочисленных народов и законодательное запрещение на этих территориях разработки ископаемых; пропаганда необходимости реального вклада добывающих компаний в сохранение биоразнообразия для повышения их экологического имиджа.

Юг Европейской части России.

Региональные особенности: крайне высокая степень трансформации экосистем, снижение или
утрата их способности к самовосстановлению; ресурсоемкое интенсивное сельское хозяйство; недостаток воды; высокая доля среди населения людей с низкими доходами и низким образовательным уровнем, высокая доля религиозных людей; малая обеспокоенность населения экологическими проблемами.

Необходимые меры: охрана всех сохранившихся участков естественных сообществ; формирование сетей особо охраняемых природных и историко-культурных территорий, организация экологических коридоров; активное управление экосистемами на особо охраняемых территориях; вывод из хозяйственного использования наименее продуктивных в сельскохозяйственном отношении земель для восстановления естественных экосистем; проекты по рационализации водопользования и охране водоемов.

Регионы с высокой концентрацией промышленного производства (Москва и Московская область, Южный Урал, Кузбасс и др.).

Региональные особенности: высокий уровень трансформации экосистем; мощный хозяйственный комплекс; высокая энергоемкость хозяйства, высокая опасность роста экологических издержек; благоприятные социальные условия для природоохранных проектов.

Необходимые меры: снижение загрязнений и уровня ресурсоемкости производства; развитие сети особо охраняемых природных территорий, создание экологических коридоров.

Регионы, расположенные вдоль морских и сухопутных границ страны.

Региональные особенности: перенос загрязнений и угрозы биоразнообразию со стороны территорий других пограничных государств.

Необходимые меры: создание и поддержание особо охраняемых природных территорий; межгосударственное сотрудничество; мероприятия по поддержке традиционных форм природопользования; методическая помощь армии и пограничной службе по сохранению биоразнообразия; усиление карантинного контроля.

5.4. Основные направления действий по хозяйственным и иным структурам

– Развитие экологически безопасных и малоотходных технологий, снижение энерго- и ресурсоемкости (в т.ч. водоемкости) промышленности и транспорта. Развитие технологий повторного использования ресурсов и рециклирования. Предотвращение экологически опасных проектов захоронения отходов.

– Предотвращение загрязнений среды и минимизация разрушения природных экосистем при добыче полезных ископаемых, особенно в зоне вечной мерзлоты. Рекультивация нарушенных экосистем после окончания добычи. Сохранение традиционных форм природопользования коренных малочисленных народов в регионах интенсивного развития добывающих отраслей. Минимизация ущерба промысловым и хозяйственным угодьям этих народов.

– Переход от химико-технологического направления развития сельского хозяйства к экологически сбалансированному подходу. Внедрение экологически безопасных технологий в сельское хозяйство. Сохранение разнообразия пород и сортов растений и животных. Учет разнообразия региональных и локальных условий, применение разнообразных методов хозяйствования, использование пород и сортов, адаптированных к местным условиям; повышение комплексности сельскохозяйственных угодий и пространственного разнообразия агроэкосистем. Создание комплексов природных экосистем и агроэкосистем, требующих минимальных управляющих воздействий для поддержания экологического равновесия, оптимизация пространственной структуры природно-хозяйственных комплексов.

– Соблюдение принципа предосторожности при использовании живых измененных (генно-инженерно-модифицированных) организмов – продуктов современной биотехнологии, представляющих потенциальную опасность для окружающей среды или здоровья человека – в особенности при использовании их в открытых системах и центрах происхождения конкретных растений или животных.

– Развитие системы карантинного контроля для предотвращения проникновения из-за рубежа чужеродных видов живых организмов с сельскохозяйственными и другими грузами, с балластными водами судов.

– Изменение концепции развития лесного хозяйства, важнейшими элементами которой должны быть сохранение биоразнообразия как необходимого условия устойчивого развития лесов и учет их средообразующей роли. Технологии лесозаготовок, лесовозобновления и ухода за лесами должны обеспечивать сохранение разнообразия как отдельных видов лесных пород, так и биоразнообразия лесных экосистем в целом.

– Переход к экосистемным неистощительным методам эксплуатации промысловых видов в охотничьем, рыбном хозяйстве, промысле морепродуктов. Учет при планировании промысла и мероприятий по искусственному воспроизводству не только численности популяций и видов, но и необходимости сохранения их внутренней структуры – генетической, пространственной, половой, возрастной, социальной, а также сохранения их местообитаний. Учет при планировании промысла его возможных воздействий на другие виды данных экосистем. Жесткий контроль за промыслом.

– Проектирование инженерных сооружений (гидросооружения, дороги, нефтепроводы, ЛЭП и т.п.) с учетом пространственной структуры природных экосистем, видов и популяций, а также с учетом требований предотвращения гибели животных на этих сооружениях.

– Меры по исследованию, мониторингу и сохранению биоразнообразия на территориях (акваториях) военных баз и полигонов, их резервирование в качестве потенциальных особо охраняемых природных територий в случае высвобождения из ведения ВС и МО РФ. Меры по сохранению биоразнообразия в приграничной полосе. Предотвращение загрязнения среды военными и космическими объектами и технологиями. Предотвращение (минимизация) уничтожения биоразнообразия во время военных учений.

– Развитие экологически безопасных технологий удаления и переработки бытовых и муниципальных отходов. Развитие систем очистных сооружений и технологий очистки сточных бытовых и муниципальных вод.

– Развитие экологически безопасного туризма, не наносящего вреда природным системам. Учет требований сохранения биоразнообразия при планировании рекреационных комплексов.

5.5. Развитие системы особо охраняемых природных и историко-культурных территорий

– Развитие сетей особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного природопользования.

– Приоритетное расширение системы особо охраняемых природных территорий в зоне степей.

– Приоритетное увеличение представленности в системе особо охраняемых территорий пресноводных и морских экосистем.

– Расширение функционального разнообразия типов особо охраняемых территорий, в том числе:

– территорий традиционного природопользования и территорий проживания коренных малочисленных народов и субэтносов, ведущих традиционное хозяйство в соответствии с экологической емкостью экосистем;
– территорий ненарушенных старовозрастных лесов как резерватов биоразнообразия климаксовых лесных сообществ;
– территорий для сохранения ценных почвенных объектов;
– водно-болотных угодий международного значения;
– территорий для сохранения исторически ценных и экологически сбалансированных историко-культурных комплексов и ландшафтов;
– территорий для сохранения особо ценных локальных объектов биоразнообразия (колоний птиц, нерестилищ, мест отела копытных, лежбищ моржей, мест щенения тюленей, песцовых нор и т.п.);
– территорий, резервируемых для перспективной организации на них особо охраняемых природных или других территорий.

– Использование дифференцированного подхода к планированию системы особо охраняемых природных территорий в зависимости от степени антропогенной трансформации региона. В сильно измененных регионах, где сохранились лишь разрозненные участки природных экосистем, необходима организация экологических коридоров, связывающих мелкие особо охраняемые природные территории в единую систему. В регионах, слабо освоенных человеком, необходимо планировать оптимальную пространственную структуру их освоения (коридоры проникновения), с целью сохранения наиболее ценных объектов биоразнообразия.

– Выбор режимов охраны в зависимости от региональной специфики: для малонарушенных территорий, где природные комплексы занимают обширные площади, важно невмешательство в естественные процессы развития и восстановления природных комплексов; для экосистем в районах со средним уровнем хозяйственного освоения, занимающих небольшие по размерам площади, необходимо сочетание форм строгой и выборочной охраны и регламентация природопользования; в отношении малых островных территорий с сильно нарушенными природными комплексами, расположенных в освоенных районах, возможно применение специальных мероприятий, направленных на сохранение и/или восстановление природных объектов.

– Интеграция особо охраняемых природных и историко-культурных территорий в социально-экономическую структуру регионов, формирование их активной положительной функции в жизни региона, создание заинтересованности местных жителей в существовании особо охраняемых территорий, привлечение к совместной работе представителей коренных народов и местного населения.

– Обеспечение проведения полномасштабных научных исследований на особо охраняемых природных территориях.

6. Выполнение Стратегии

6.1. Механизмы выполнения Стратегии, контроль и корректировка выполнения

План действий

Для реализации Национальной Стратегии сохранения биоразнообразия России и достижения ее целей формируется Национальный План действий по сохранению биоразнообразия. Согласно Конвенции о биологическом разнообразии (статья 6), каждая Договаривающаяся Сторона в соответствии с ее конкретными условиями и возможностями разрабатывает национальные стратегии, планы или программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или адаптирует с этой целью существующие стратегии, планы или программы. Исходя из этого, формирование Национального Плана действий предполагает следующие действия:

– координацию существующих в России государственных программ (федеральных, региональных, отраслевых и межотраслевых) и проектов неправительственных организаций (российских и международных фондов, общественных организаций) в области сохранения биоразнообразия;
– выявление существующих пробелов в деятельности по сохранению биоразнообразия;
– разработку недостающих планов и программ и их включение в План действий.

Пополнение Плана действий должно происходить за счет свободной подачи проектных заявок от любых субъектов Стратегии и их последующего отбора. Работа по сбору проектных заявок, их экспертной оценке, корректировке Плана действий должна проводиться гласно с публикацией результатов в открытой печати.

Реализация Национального Плана действий происходит за счет партнерского взаимодействия всех субъектов Стратегии. Для федеральных и региональных государственных органов власти Национальный План действий по сохранению биоразнообразия России является источником приоритетных мероприятий при формировании проектов бюджетных заявок и целевых программ, в том числе обоснованием при определении направлений бюджетного финансирования. Проекты, содержащиеся в Плане действий, открыты для финансирования государственными органами или неправительственными природоохранными организациями, коммерческими структурами, международными природоохранными организациями и другими национальными и зарубежными партнерами.

План действий разрабатывается на короткий период, и его необходимо корректировать по мере изменения экологической и социально-экономической ситуации в стране, возможностей финансирования работ по предложенным проектам, появления новых, более перспективных, технологий и методов работ.

Для формирования Национального Плана действий и обеспечения представительства разных секторов общества при подготовке рекомендаций по проектам сохранения биоразнообразия необходимо создание Координационного Экспертно-консультативного совета из представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти, научных учреждений, структур бизнеса, общественных организаций, гражданского общества, природоохранных фондов, средств массовой информации.

Контроль и критерии оценки эффективности выполнения Стратегии

Оценка результатов выполнения Стратегии осуществляется в ходе ее реализации и после завершения отдельных проектов на основании следующих критериев:

– показатели, характеризующие качественные и количественные изменения состояния объектов биоразнообразия разных иерархических уровней – популяций, видов, сообществ, экосистем;
– изменения в области общественного сознания, права и экономики, влияющие на биоразнообразие;
– изменение концепций и технологий использования природных ресурсов;
– развитие системы особо охраняемых природных территорий;
– критерии эффективности мероприятий Стратегии: оценка экологического эффекта на единицу затраченных ресурсов.

Состав показателей и методы их расчета могут корректироваться в зависимости от имеющейся информации и степени точности обоснований.

Одним из условий успешности реализации Стратегии является четко организованная система контроля за ее выполнением, отслеживающая ход ее реализации и регулярно информирующая о завершенных и реализуемых проектах Плана действий, возникающих трудностях и путях их преодоления.

Обобщенная оценка выполнения Стратегии должна лечь в основу разработки направлений действий и мероприятий на следующий период.

Информационно-аналитическая поддержка выполнения Стратегии

Информационно-аналитическое обеспечение выполнения Стратегии, формирования Плана действий и его реализации – одно из основных условий эффективной организации стратегического процесса.

Необходимым шагом при этом является создание Межведомственного информационно-аналитического центра, который также будет выполнять функции национального звена более общего механизма посредничества, формируемого в рамках Конвенции о биологическом разнообразии.

Важная задача указанного Центра заключается в обеспечении информационной поддержки принятия управленческих решений разного уровня и условий доступа к информации, ее использования и распространения для всех пользователей.

Источники финансирования природоохранных программ

– Реформа налогообложения. Получение государством адекватных рентных доходов от использования природных ресурсов. Россия – ресурсная держава, и от экологизации налогообложения можно ожидать оживления экономических процессов.

– Увеличение поступления рентных доходов в бюджеты разных уровней может быть основным источником финансирования сохранения биоразнообразия из расходной части бюджетных средств.

– Средства из международных экологических фондов, включая компенсации за природоохранные ограничения хозяйственной деятельности, например, на Байкале, в старовозрастных лесах Карелии, на Каспии.

– Доходы от приватизации с учетом экономической оценки объектов биоразнообразия в составе стоимости приватизируемых объектов; требование увеличения природоохранных инвестиций в приватизируемые объекты.

– Средства от экологического страхования.

– Средства от штрафов и исков за причиненный биоразнообразию ущерб.

– Доходы от продажи лицензий и других подобных услуг.

– Механизм «обмена долгов на природу» – вложение бюджетных средств в охрану природы России должно идти в зачет долга другим странам и международным финансовым организациям.

– Рыночные механизмы Киотского протокола по продаже квот на выбросы парниковых газов.

– Целевые инвестиционные фонды, создаваемые в том числе за счет отчислений от доходов высокорентабельных хозяйственных структур. Многоцелевые предпринимательские средства на основе учета жестких экологических нормативов для инвестиционных проектов. Часть средств инвестора неизбежно будет связана с выполнением экологических требований.

6.2. Подходы к разработке региональных стратегий и планов действий по сохранению биоразнообразия

Сильные различия природных и социально-экономических условий в разных регионах определяют необходимость регионального подхода к реализации Стратегии.

Региональные стратегии должны основываться на принципах, определенных Национальной Стратегией сохранения биоразнообразия России. В то же время они должны учитывать специфику своих природных и социально-экономических условий. Региональные стратегии могут разрабатываться как для отдельных субъектов Российской Федерации, так и для экорегионов (бассейнов рек, озер и морей, горных систем и других природных комплексов).

Разработка региональных стратегий включает следующие основные стадии

– Инвентаризация биоразнообразия региона и анализ его состояния. На этом этапе прежде всего необходимо оценить достаточность имеющихся данных о биоразнообразии в регионе и наличие необходимой научной базы для разработки стратегии. Эффективная стратегия может быть разработана только на основании конкретных сведений о состоянии биоразнообразия, тенденциях и причинах его изменения, распределении объектов по территории. Если таковые данные отсутствуют, необходимо провести специальные обследования региона.

– Выделение приоритетных объектов охраны. Центральный вопрос, встающий при разработке региональных стратегий: с чего надо начинать и на что следует направить основные усилия? Попытки сохранять все сразу и везде, как правило, приводят лишь к распылению средств и не дают желаемого результата. Высший приоритет охраны в региональных стратегиях должны иметь редкие виды и природные комплексы федерального и международного значения. Для определения природоохранных приоритетов среди объектов биоразнообразия используется соответствующая система критериев. На основе анализа функций и состояния природных систем разного иерархического уровня (популяций, видов, биоценозов, экосистем) необходимо определить объекты, исчезновение или изменение которых представляет угрозу для сохранения биоразнообразия региона в целом, и направить приоритетные усилия на них. Правильный выбор объекта является необходимым условием достижения цели управления и позволяет сделать это с минимальными затратами средств.

– Анализ природных и антропогенных факторов прямого и опосредованного воздействия на объекты биоразнообразия. Важно проанализировать максимально широкий спектр действующих на объекты факторов и определить, каково их происхождение – являются ли они исключительно природными (например, климатические или геологические явления) или вызваны деятельностью человека, хотя и проявляются в изменениях природной среды (например, сокращение численности кормовых ресурсов или увеличение численности врагов). На этом этапе необходима инвентаризация землепользователей и природопользователей, определение имеющихся в регионе источников загрязнения среды.

– Анализ социально-экономических условий – региональных особенностей экономики, правовой системы, социальных процессов и общественного сознания, влияющих на биоразнообразие.

– Определение причин неблагополучного положения объектов сохранения – важнейшее звено в разработке стратегии. Если ведущие причины неблагополучного состояния объектов не будут установлены, любые меры по их сохранению будут неэффективными. Прежде всего, необходимо проанализировать две группы причин: природные факторы, негативно влияющие на объект, и антропогенные факторы. Природные факторы необходимо учитывать, но их блокирование нецелесообразно, а в большинстве случаев и невозможно. Из антропогенных факторов необходимо блокировать прежде всего те, которые наиболее сильно влияют на состояние объекта или являются для него критическими.

– Оценка соответствия имеющейся системы охраны биоразнообразия и необходимых для его сохранения действий, включая оценку репрезентативности и эффективности существующей региональной системы особо охраняемых природных и историко-культурных территорий.

– Определение приоритетных социально-экономических механизмов, необходимых для сохранения биоразнообразия в регионе, включая направления совершенствования системы региональных нормативно-правовых документов, разработку мер в области экономических механизмов, формирования общественного мнения и образования.

– Проведение пропагандистской кампании в поддержку мероприятий по сохранению биоразнообразия и общественного обсуждения мероприятий по сохранению биоразнообразия параллельно с процессом их разработки, обеспечение общественного консенсуса в отношении планируемых мероприятий.

– Выбор способов сохранения объектов биоразнообразия. Предпочтительными в общем случае являются те методы управления, которые сохраняют объект минимально нарушенным и в естественной для него среде. Использовать методы сохранения, приводящие к изменению объекта или среды его обитания, следует только в тех случаях, когда его современное состояние и имеющиеся возможности его контроля не гарантируют его сохранения в природе.

– Территориальное планирование мероприятий по сохранению биоразнообразия с учетом пространственной структуры биосистем, зонирование территории, включение задач сохранения биоразнообразия в территориальное планирование развития региона. Устойчивое сохранение природных биосистем (популяций, видов, биоценозов, экосистем) требует не только достаточной общей площади, на которой они существуют, но и сохранения их пространственной структуры. Необходимость сохранения разнообразных биосистем на одной и той же территории требует учитывать сложный комплекс условий, в том числе:

– минимальные площади для устойчивого существования природных сообществ и экосистем, с учетом разнообразия стадий их развития;

– минимальные площади для существования отдельных особей и семей (индивидуальные участки) и популяций охраняемых видов, включая требование сохранения разнообразия сезонных биотопов (места размножения, зимовки и т.п.);

– предотвращение фрагментации или искусственного слияния природных систем с помощью сохранения или организации экологических коридоров или барьеров; сохранение пространственной структуры популяций и видов.

Территориальный подход реализуется с помощью методов экологического планирования территории, зонирования землепользования, организации сети особо охраняемых природных территорий с разным режимом охраны, создания экологических коридоров в сильно освоенных человеком регионах и планирования коридоров проникновения человека в ходе развития хозяйства в малоосвоенных регионах.

– Определение конкретных форм реализации избранных способов сохранения (включая разработку мероприятий и устройств), необходимых мер в области образования, просвещения и формирования общественного мнения, а также экономических и правовых механизмов блокирования антропогенных факторов на основе анализа социально-экономических условий в регионе и имеющихся ресурсов и возможностей. Оценка эколого-экономической эффективности выработанных мероприятий.

– Разработка регионального Плана действий включает в себя определение источников финансирования, конкретных исполнителей и сроков его реализации.

6.3. Международное сотрудничество

Международное сотрудничество – один из важнейших механизмов достижения цели Стратегии. Система международного экологического права строится на балансе международных обязательств по сохранению окружающей природной среды и суверенном праве государств на использование своих природных ресурсов. Система международного сотрудничества по сохранению окружающей среды включает целый ряд глобальных, региональных и двусторонних конвенций, соглашений, программ и организаций, а также информационные сети, базы и банки данных.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 4.02.94 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» сохранение биоразнообразия является одним из основных направлений деятельности России по участию в решении глобальных экологических проблем.

Россия осуществляет международное сотрудничество по многосторонним конвенциям и соглашениям, касающимся проблемы сохранения биоразнообразия, общеевропейской стратегии по биологическому и ландшафтному разнообразию, двусторонним конвенциям по охране перелетных птиц, двусторонним соглашениям по проблемам охраны окружающей среды, сотрудничает по проблемам сохранения биоразнообразия с рядом правительственных и неправительственных организаций, а также участвует в значительном количестве международных программ. Особую роль играет сотрудничество по сохранению биоразнообразия в рамках СНГ.

Наличие огромных, слабо затронутых хозяйственной деятельностью территорий определяет место России в международных процессах как крупнейшего региона планеты, где обеспечивается существование биоразнообразия Северной Евразии. Существенный вклад России, по этой причине, в предотвращение глобальных экологических угроз должен находить адекватную поддержку со стороны мирового сообщества и учитываться в развитии международных экономических и финансовых механизмов.

Основная задача международного сотрудничества России в области сохранения биоразнообразия – оптимизация международной деятельности по сохранению биоразнообразия для обеспечения приоритетных с национальной точки зрения мероприятий.

Развитие международного сотрудничества России по сохранению биоразнообразия должно осуществляться по следующим основным направлениям.

– Выполнение международных обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных договорах и участия в международных организациях в сфере сохранения биоразнообразия. В этой области необходимо решение следующих задач:

– организация на национальном уровне эффективной межведомственной координации деятельности по выполнению международных обязательств по сохранению биоразнообразия, в частности по Конвенции о биологическом разнообразии и другим глобальным и региональным природоохранным договорам, а также деятельности в рамках международных организаций, предусмотрев на первом этапе согласование отчетности и информационных систем;
– создание механизма посредничества, в том числе в целях оперативного информирования заинтересованных национальных организаций и поддержки принятых решений и их распространения;
– разработка и реализация планов мероприятий в рамках действующих международных договоров, относящихся к проблеме сохранения биоразнообразия;
– привлечение субъектов Российской Федерации к реализации международных обязательств в области сохранения биоразнообразия.

– Максимальное использование всех каналов сотрудничества с целью его развития и привлечения необходимых ресурсов для охраны и устойчивого использования биоразнообразия в России. Задачи этого направления следующие:

– взаимодействие с международными агентствами по развитию и финансовыми организациями в целях привлечения международного опыта и ресурсов для сохранения биоразнообразия;
– использование возможностей и финансовых ресурсов международных доноров для обеспечения приоритетных с национальной точки зрения мероприятий;
– использование возможностей совместного выполнения проектов по сохранению биоразнообразия и тиражирование полученных позитивных результатов.