Е.Э. БОРОВСКИЙ,
профессиональный лицей № 340,
г. Москва

Экологическое право России

Экологическая безопасность – защищенность населения, животного и растительного мира, окружающей природной среды в целом от последствий антропогенного воздействия, а также стихийных бедствий и катастроф – важная часть общенациональной безопасности. Обеспечить экологическую безопасность можно лишь совокупностью мер правового (законодательного), научно-технического, экономического, воспитательного характера, международным сотрудничеством. Роль права при этом исключительно велика.

Краткая история развития российского природоохранного законодательства

Еще в XI в. в важнейшем памятнике древнерусского права – «Русской Правде», в Соборном уложении и других документах Московского государства содержались статьи об ответственности за недозволенные действия по отношению к землям, лесам, диким животным.

Правовые акты по охране природы принимались и в Российской империи и предусматривали штрафы за браконьерство, охоту и рыболовство в неположенное время, порубку леса. Вдоль южной границы государства охранялись так называемые засечные леса, за рубку в которых полагалась смертная казнь. При Петре I были объявлены заповедными многие леса, в том числе Измайлово и Лосиный остров в Москве, установлены водоохранные зоны по берегам рек, в местах нерестилищ.

Законодательные акты об охране природы Советского государства (декреты «О земле», «О лесах», «О недрах земли», «Об охране памятников природы, садов и парков» и др.) определяли мероприятия по охране естественных богатств земли от истощения, по восстановлению лесов, повышению производительности земельных угодий, охране естественных и созданных человеком уникальных природных комплексов.

Постановления правительства «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест» (1949), «О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря» (1968), «Об улучшении охраны природы и об улучшении использования природных ресурсов» (1972), «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов Черного и Азовского морей» (1976) и другие касались охраны конкретных природных объектов страны.

Массовое общественное экологическое движение в конце 1980-х гг. сыграло важную роль в становлении и развитии экологического права и законодательства, создании органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, экологизации высшего и среднего образования.
В начале 1990-х гг. было создано Министерство РФ по охране окружающей природной среды (Минприроды, затем Минэкологии).

Однако природоохранное законодательство вступало в противоречие с экстенсивным развитием экономики страны (индустриализация, «сталинский план преобразования природы», «стройки коммунизма»: каскад плотин и водохранилищ на Волге, уничтоживший пойменные луга и погубивший великую реку; плотины и водохранилища на сибирских реках, приведшие к значительным изменениям ландшафта, нарушениям гидрологического режима, изменению климата больших регионов, стрессовым ситуациям для наземной и водной биоты; непродуманная с эколого-экономической точки зрения распашка целинных земель, отведение огромных площадей под монокультуры и т.д.)

В постсоветское время ориентация на сырьевую экономику с хищническим использованием природных ресурсов стала причиной начавшейся «деэкологизации», выразившейся, например, в том, что сначала был понижен статус (от Минэкологии до Госкомэкологии), а затем и ликвидирован главный государственный орган, осуществлявший контроль за состоянием окружающей природной среды. Функции Федеральной службы лесного хозяйства, органов государственной экологической экспертизы были переданы Министерству природных ресурсов.

Но в последнее время наметились положительные тенденции в системе государственного управления охраной окружающей природной среды. Осенью 2002 г. Правительство РФ одобрило Экологическую доктрину Российской Федерации и план действий по ее реализации. В составе нового Правительства РФ образована Федеральная служба по экологическому и технологическому контролю. Следует отметить, что экологический контроль является важнейшей функцией государственного управления как в сфере использования природных ресурсов, так и в сфере их охраны. Он обеспечивает не только наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением (экологический мониторинг), но и контроль за выполнением экологических требований в плане рационального природопользования, предполагает приостановление экологически вредной деятельности и привлечение к ответственности за экологические правонарушения.

Основа природоохранного законодательства России – Конституция РФ

Государственное регулирование природопользования и охраны окружающей среды осуществляется с помощью соответствующих законодательных актов. Экологическое право как составная часть общественных отношений и реализующее это право экологическое законодательство основываются на Конституции Российской Федерации, в которой вопросам экологии отводится одно из ведущих мест.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и может служить основой действий граждан и общественных организаций в части природопользовательского контроля. Это тем более важно, что, какие бы законы ни принимались, как бы ни действовало государство, экологические проблемы невозможно решить без участия населения, без активной гражданской позиции каждого гражданина страны.

Согласно Ст. 58 Конституции РФ обязанностью каждого гражданина является охрана природы, окружающей среды и бережное отношение к природным ресурсам.

Одновременно Конституция РФ (Ст. 42) гарантирует право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В Ст. 9 дается эколого-экономическая характеристика природной среды. Земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вместе с тем предусмотрено, что они могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности.

В Ст. 36 сказано, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Более детально экологические обязанности и права граждан России прописаны в принятом в новой редакции в 2002 г. Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Этот закон прописывает определяющие принципы природоохранной деятельности (схема 1) и является основным источником экологического права в России, главным природоохранным законодательным актом прямого действия. Это означает, что нормы всех других законов по охране природы не должны противоречить данному законодательному акту.

Принципы охраны окружающей природной среды

Схема 1. Определяющие принципы природоохранной деятельности

В законе впервые даны юридические определения понятий природной среды, окружающей среды, субъектов и объектов экологического права, что имеет большое значение для применения норм экологического законодательства.

Под природной средой понимается совокупность систем и объектов материального мира в их естественном состоянии, существующая независимо от человека, являющаяся следствием эволюционного развития материального мира и состоящая из естественных природных экосистем. В юридическом смысле окружающая среда – это часть природной среды, преобразованная антропогенной деятельностью. Окружающая природная среда представляет собой природную среду и окружающую среду, является средой обитания, внутри которой живет и трудится человек.

С точки зрения экологического права, субъектом воздействия на окружающую природную среду является человек, который своей хозяйственной и иными видами деятельности воздействует на природную среду и несет ответственность за последствия этого воздействия. Одновременно человек является и объектом воздействия, объектом охраны, обладающим правами на предотвращение и возмещение причиненного ему экологического вреда.

С точки зрения закона объекты охраны окружающей природной среды делятся на три категории (схема 2):

– интегрированные объекты – естественные экосистемы или окружающая природная среда;

– дифференцированные объекты – отдельные природные объекты, такие как земля, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты;

– особо охраняемые объекты – такие природные комплексы, как заповедники, заказники, национальные парки, уникальные природные ландшафты с находящимися там редкими или реликтовыми растениями и животными.

Схема 2. Объекты экологического права

Объекты охраны окружающей природной среды

 В законе «Об охране окружающей природной среды» впервые закреплен экономический механизм охраны окружающей среды и экономическая ответственность за совершение экологических правонарушений.

Экологические правонарушения отражают объективные противоречия между хозяйственной деятельностью, направленной на удовлетворение экономических и иных потребностей общества, и охраной окружающей природной среды, на которую эта деятельность неизбежно оказывает отрицательное воздействие. К экологическим правонарушениям относятся: загрязнение окружающей природной среды; нерациональное использование природных ресурсов; истощение природных ресурсов; повреждение или уничтожение природных объектов; разрушение природных экосистем – нарушение экологического равновесия экосистем, приводящее к их деградации.

Законодательством РФ предусмотрены экономическая, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за совершение экологических преступлений – общественно опасных деяний, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок и экологическую безопасность (Уголовный кодекс РФ. Глава 26. Экологические преступления. Статьи 246–262).

Экономический механизм охраны окружающей среды включает:

– планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

– установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещения отходов;

– установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление физическим и юридическим лицам кредитных, налоговых и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и использованием нетрадиционных видов энергии;

– возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека.

Другие законы РФ природоохранительного и природоресурсного характера направлены на обеспечение безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, а также хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций. Среди них законы «Об охране атмосферного воздуха» (1982), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1991, ред. изм. 1995), «О недрах» (1992, ред. изм. 1995), «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (1993), «Об особо охраняемых природных территориях» (1995), «О животном мире» (1995), «Водный кодекс РФ» (1995), «О радиационной безопасности населения» (1996), «О Красной книге Российской Федерации» (1996), «Лесной кодекс РФ» (1997), «Об отходах производства и потребления» (1998).

Из природоресурсных нормативных актов важны Кадастры, или Реестры, природных ресурсов (например, Водный кадастр, Земельный кадастр, Реестр рыбных запасов, Красная книга России и др.) – совокупность сведений о количественном и качественном состоянии отдельных видов природных ресурсов, содержащие также их экологическую, экономическую, а иногда и лечебно-оздоровительную оценку.

Экологическое право и экологическое законодательство России еще нуждаются в доработках и совершенствовании в соответствии с изменением политической, экономической и экологической ситуаций в стране, изменением государственного устройства России, накопленным опытом в природоохранной деятельности, международными экологическими документами, подписанными и ратифицированными Российской Федерацией.

Международное сотрудничество в области природоохранной деятельности

В Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» изложены основные принципы международного сотрудничества Российской Федерации в этой области.

Российская Федерация исходит в своей политике в области охраны окружающей природной среды из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранительного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений.

В соответствии с общими международными правовыми нормами Российская Федерация признает, что если в заключенных ею международных договорах в области охраны окружающей природной среды установлены иные правила, чем те, что содержатся в законодательстве РФ, то применяются правила международных договоров (принцип приоритета международного права).

В последние годы Россия принимает все более активное участие в международном природоохранном сотрудничестве, реализации решений международных организаций по охране окружающей природной среды. Действенное двустороннее сотрудничество как на государственном уровне, так и на уровне общественных экологических природоохранительных движений и организаций осуществляется с Великобританией, Германией, Данией, Индией, Канадой, Китаем, Нидерландами, Норвегией, США, Республикой Корея, Финляндией, Францией, Швецией и другими странами.

Как пример успешного международного сотрудничества в области решения глобальных экологических проблем следует рассматривать реализацию Венской конвенции по охране озонового слоя Земли и Монреальского протокола по сокращению выпуска озоноразрушающих веществ (ОРВ). Советский Союз, а затем и Россия, приняли активное участие в проведении международного мониторинга атмосферы Земли, в частности стратосферного озона, передав международному сообществу уникальные отечественные самолеты КБ им. В.М. Мясищева, на базе которых были созданы летающие лаборатории «Экологический интернационал» и «Геофизика». Усилия России в поэтапном сокращении производства ОРВ привели к практическому прекращению их выпуска и замене новыми хладагентами и ингибиторами, как и предусматривалось графиком Монреальского протокола, в 2000 г.

В сентябре-октябре 2003 г. в Москве по инициативе Президента Российской Федерации состоялась Всемирная конференция по изменению климата (ВКИК), в которой приняли участие ученые, предприниматели, представители природоохранных ведомств и общественных организаций многих стран мира.

Выступая на открытии ВКИК, В.В. Путин, в частности, сказал: «Россия не случайно стала инициатором проведения в Москве Всемирной конференции по изменению климата. Наша страна обладает значительным интеллектуальным потенциалом в области климатологии. Достижения отечественных научных школ и направлений, заслуги российских ученых признаны международным сообществом...

...Россия активно призывает к скорейшей ратификации Киотского протокола (по сокращению выброса парниковых газов в атмосферу – Е.Б.)... Правительство Российской Федерации тщательно рассматривает и изучает этот вопрос, изучает весь комплекс связанных с ним непростых проблем.

Решение будет принято после того, как эта работа будет закончена. И, конечно, в соответствии с национальными интересами Российской Федерации...

Мы уже не раз убеждались, что постоянный и конструктивный международный диалог позволяет находить ключи к решению глобальных проблем современности. Именно такой – сложной и многофакторной – является и проблема изменения климата.

Сегодня партнерство в этой области служит нашим общим интересам, приносит реальную пользу всем странам, без всякого преувеличения – всему человечеству. И я уверен, что, сотрудничая друг с другом, мы сможем добиться еще больших успехов».